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湖南省怀化市机构编制管理“由乱到治”的现象剖析

发布时间:2012-07-23 00:00 信息来源:未知来源

编者按:2009年湖南省怀化市所辖的溆浦县因机构臃肿、人员众多问题被包括中央电视台在内的媒体曝光后,怀化市委、市政府认真总结反思,汲取经验教训,采取坚决措施,切实加强和规范机构编制管理,取得了明显成效,全市机构编制工作步入领导重视、制度健全、预防扎实、监督有力、服务优良的规范化管理轨道,财政供养人员连续三年负增长。怀化的经验做法得到了中央编办的充分肯定。在今年召开的湖南省机构编制工作会议上,将其总结为“机构编制管理的‘怀化现象

 

令人瞩目的“怀化现象”

短短三年时间,怀化从全国的“典型”成为旗帜,不但在机构编制系统引起强烈反响,受到媒体的广泛关注,中央编办先后两次邀请怀化在全国性会议上作交流发言,而且成为专家学者研究的样本,进入湖南省委党校的教学案例。湖南省委党校教授何隆德通过实地调研后,将“怀化现象”概括为严格、科学、创新,这既是“怀化现象”的特点,也是“怀化现象”的内涵。

“怀化现象”的核心是严格管理。始终坚持“严”字当头.制定了机构编制管理的“八个严禁”,即严禁超编进人,严禁违规逆向调动,严禁擅自设立机构和提高机构规格,严禁超职数配备领导干部,严禁违规高配领导干部,严禁越权审批机构编制事项,严禁以虚报人员等方式占用编制、冒领财政资金,严禁上级业务部门干预下级机构设置和编制配置,用严格的制度和纪律,管住、管好、管活机构编制。将机构编制管理纳入县(市、区)目标管理考核内容,与经济、党建工作同部署、同检查、同考核,并实行领导干部机构编制管理工作任期责任审计,考核分值逐年提高,成为影响领导干部政绩的重要砝码。对机构编制实行下管一级,将县(市、区)副科级以上机构、领导职数和事业编制总量的审批权上收市级机构编制部门,对县(市、区)使用编制实行年度计划管理,有效制约县(市、区)机构编制管理的自主权力。建立联合监督检查机制,每年由市委督查室、纪委、组织、编办、人社等部门开展联合检查,发现问题及时处理,先后责令某县限期撤销2007年违规设立的机构,责令市直某部门追缴被“吃空饷”人员冒领的工资,责令13个市直部门限期清退随意借调的人员,以高压态势切实防止违纪行为的发生。

“怀化现象”的关键是科学管理。在机构设置上,只求履行职能、不求上下对口,通过采取“拆庙”、  “搬位子”的办法,将职能相近的部门和内设机构进行整合,对职能弱化、任务减少的部门坚决予以撤并,在政府机构改革中,市政府部门共精简内设机构8个,县(市、区)政府精简工作机构28个,乡镇机构改革中又减少乡镇事业机构1037个,为建立职能有机统一的大部门体制进行了有益探索。在编制核定上,严格按照职能合理核定编制,对“事少人多”的部门核减编制,对“官多兵少”的部门核减领导职数,加大“消肿减员”力度,促进精简与效能的统一,在政府机构改革中共取消高配的处级职位21个、科级职位50多个,核减部门领导职数10名、科级领导职数32名、编制25名,乡镇机构改革又减少乡镇行政编制490名,乡镇事业编制精简率达36%。在职责定位上,对政府职能进行全面清理和规范,重点促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义、实行科学化的公共治理方面转变,通过理顺同级部门之间的横向关系,理顺市县乡政府之间的纵向关系,划清部门职责,明确部门工作责任,建立部门权责一致的责任体系。

“怀化现象”的根本是创新管理。按照“机构为经济建设所设、编制为优秀人才所用”的原则.采取有保有压、有增有减的区别对待政策,建立机构编制动态调整机制,及时对机构编制进行调整,把机构增加给任务增加的部门,把编制调整给职能强化的部门,为集聚优秀人才提供机构编制保障。在编制控制十分严格的情况下,怀化市通过建立周转编制库,为市重大项目前期工作办公室、市城建投资管理中心等经济建设一线单位调剂了足够的编制,有力促进了全市经济社会又好又快发展。探索建立事业单位编制结构标准,按照行业特点分别规定管理人员、专业技术人员和后勤服务人员编制比例,从源头上确保专业技术人员在事业单位的主体地位,促进事业发展和服务功能的完善。制定市直机关事业单位人员人编标准,规定调入市直单位人员必须具有本科以上学历、年龄不超过40周岁,且必须通过公开选调优中选优,严把人员人口关,有效遏制了“近亲繁殖”和“裙带关系”,市本级新入编人员公开招考比例逐年提高,去年达到90%以  上,其中年龄在35岁以下的占846%,硕士以上研  究生占12%,人员结构明显改善,整体素质明显提  高。

来之不易的“怀化现象”

“怀化现象”是化危为机、由乱到治的典范。2009年溆浦“编制门”事件,给怀化市委、市政府造成了巨大的压力。溆浦县机构臃肿、人员膨胀问题虽是个案,但市直机关和其他县(市、区)是否也有相同的问题?是采取“头痛医头、脚痛医脚”式的渐进式整改办法,还是对全市机构编制管理存在的问题采取全面“刮骨疗毒”式的“休克疗法”?市委、市政府痛定思痛,在全面查清事实真相、严肃处理相关责任人的同时,认真总结反思,举一反三,决心从根本上杜绝类似问题出现。以此为契机,怀化市采取有力措施,狠抓机构编制规范化建设,促进机构编制工作在阳光下健康运行。塞翁失马,焉知非福。通过采取一系列果断措施,加强制度建设,怀化机构编制管理工作由被动到主动,规范化、标准化、精细化管理取得了显著成效,有些做法走在了全省乃至全国前列,得到了中央编办和省编办的充分肯定,成为全省机构编制工作的一面旗帜。

“怀化现象”是领导重视、齐抓共管的结晶。为加强对机构编制工作的领导,怀化在全国率先改革编委会集体领导制度,增加市委书记任市编委会顾问、市纪委书记任市编委会副主任,11名市委常委有7人担任市编委会领导,为加强机构编制管理提供了坚强组织保证。市委、市政府领导以身作则,带头严守机构编制纪律,不打招呼,不批条子,不开口子,严格按政策和程序办事;纪检、组织、编制、人社、财政等部门协调配合,互相制约,共同把关;各县(市、区)委、政府坚决贯彻执行市委、市政府精神,为加强机构编制管理凝聚戮力同心的强大合力。

“怀化现象”是制度健全、执行有力的标兵。市委、市政府以每年下发一个机构编制管理文件的频率,先后下发了《怀化市机构编制管理规定》、《关于进一步加强和规范机构编制管理严格控制机构编制的通知》、  《关于切实加强和完善机构编制管理的通知》,机构编制部门相应制定了一系列配套政策,密集出台了事前衔接、用编计划管理、周转编制库、事业单位编制结构管理、人员人编公开选调、编委会议事规则、轻微违纪行为约谈等十多项机构编制管理制度,从审批权限、程序到标准,从机构管理、编制核定到人员人编、职数管理,从落实上级机构编制政策法规到制定机构编制地方配套政策,基本实现机构编制管理的全覆盖,为加强和规范机构编制管理奠定了坚实基础。同时,切实加大制度执行力度,坚持严格按政策、按制度、按权限、按程序办事,机构编制事项一律提交会议集体研究,机构编制事项做到未经调研的不上会、理由不足的不上会、不合政策的不上会,市编委会议先后两次行使否决权,15名不符合调入市直单位条件的“关系户”被拒之“门”外,7个市直自收自支事业单位共140名编制改为全额拨款事业编制方案因理由不充分而“搁浅”。提交方案的机构编制部门感到了压力,社会各界引起了较大震动,但制度面前人人平等、靠制度管理机构编制的良好氛围也日益浓厚。

“怀化现象”是大胆创新、盘活资源的蓝本。牢固树立机构编制也出生产力的观念,把机构编制作为上层建筑的重点、经济社会发展的基础性工作来抓,最大限度发挥机构编制的效益。通过严格控制人员编制膨胀,三年累计减少财政供养人员近千人,直接节约财政支出5000万元,按平均8%的增值税率计算,相当于增加了25亿元的工业销售收入。通过合理的职能划分,规范政府职权行使、推进职能转变,行政效率进一步提高,经济发展环境进一步优化,服务经济社会发展的能力和合力进一步加强。通过制定人员人编标准,为高素质人才开通人编“绿色通道”,引进了一大批优秀人才,为经济社会发展提供了有力的智力支持和人才保证。通过动态调整机构编制资源,建立周转编制库调剂使用编制80多名,及时将机构编制调整给职能加强、任务增加的部门,特别是将机构编制与上班纪律督查相结合,对上班无所事事的部门收回编制、核减职数,增强了各部门的紧迫感和责任感,激发了工作活力,有限的机构编制资源发挥了最大的效益。

发人深省的“怀化现象”

怀化市加强和规范机构编制管理的实践和探索,为全市社会经济发展提供了良好的体制机制保障,为基层机构编制管理探索了可资借鉴的经验,也为制定加强和规范机构编制管理的政策提供了实践依据。

要抓制度,维护机构编制政策的严肃性。制度具有根本性、长期性。机构编制违纪现象屡禁不止,关键原因是法制建设滞后,政策规定失之于宽,制度执行失之于软,机构编制管理“人治”色彩浓厚。怀化在机构编制管理方面探索建立了一系列制度,而且始终狠抓制度执行,基本实现了以制度管理机构编制。当前,我们一方面要健全完善已有制度,适时补充调整,建立长效机制,防止因为领导变化和领导态度变化而发生变化,特别是要探索建立领导干部任期机构编制工作“一票否决”制度,明确和落实地方领导干部的机构编制工作责任。另一方面要严格制度执行,坚持一切按制度办事,特别是对机构编制违纪行为要坚决查处、严格问责,发挥制度的强大震慑作用,维护机构编制政策和制度的权威。一个地方的制度建设毕竟有其局限性,只有加快机构编制法立法进程,以法律或行政法规的形式,将实践证明行之有效的制度予以固化,才能从根本上维护机构编制政策的严肃性,切实规范机构编制管理。

要抓标准,增强机构编制管理的科学性。因没有全国统一的机构编制标准,什么机构该设,什么机构该撤,各个机构应定多少编制,各地做法迥异,特别是机构改革“各自为政”现象十分明显,加上配套改革比较滞后,致使机构改革反复严重。怀化探索建立了独具特色的机构编制地方标准,设立机构、调整编制、人员人编都有据可循,最大限度地减少了机构编制事项的随意性。但在实践中也深感来自各方的制肘,往往是改革的方案还在酝酿,部门干预便接踵而至,既有主管部门的文件规定,也有其他地方的参考依据,还有项目安排、资金支持以及评优评先的诱惑。建立全国统一、至少是全省统一的机构编制标准,形成按人口、区域面积、财政收入等刚性指标核定机构编制的机制,促进机构改革步调一致,推动机构编制政策基本趋同,尽可能减少地区差异,既能进一步增强机构编制管理的科学性、统一性,也能为机构编制管理营造更加宽松的外部环境。

要抓服务,提高机构编制工作的实用性。怀化市突破传统做法,树立机构编制也出生产力的观念,坚持围绕大局、围绕中心,始终突出服务科学发展的主题,跳出机构编制来抓机构编制,为新时期机构编制工作找准了站位。放大“怀化现象”,必须进一步增强服务意识,加大机构编制研究工作力度,围绕党委、政府工作大局,突出前瞻性和创新性,为体制创新提供理论支撑,为中心工作提供决策参考;必须进一步立足实际,坚持因地制宜,突出地方特色,做好机构编制工作,为当地经济社会发展提供良好保障;必须继续推进创新,在现有机构编制政策框架下,大力推进改革,最大限度盘活存量,不断提高机构编制资源效益。

 

(本文刊登在《机构编制管理》2012年第2期)