发布时间：2009-10-09 00:00 信息来源：未知来源
一、编制实名制管理的内涵及与机构编制管理的关系
（一）编制实名制管理的内涵。中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》中指出 “试行机构编制实名制管理制度，要求凡按规定批准成立的党政机关和事业单位都要实行定编定员，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应”。由此可见，实行编制实名制管理的实质，就是明确编制与人员的关系，实现定编定岗到人。如何实现定编定岗到人？关键是要实现机构编制管理与人员管理的紧密结合，实现机关事业单位编制管理各要素（编制数额、编制性质、领导职数、编制结构等）与机关事业单位实有人员一一对应，使具体人的身份、岗位符合编制管理的要求。
经过二十多年的实践，怀化市机构编制部门通过建立健全《机构编制管理手册》和机关事业单位调入人员用编审批这两项制度，逐步建立起了规范的编制管理秩序和程序，实现了编制管理与人员管理的相对统一，全面提高了机构编制部门的管理权威，促进了机构编制管理工作规范化，实现了真正意义上的机构编制实名制管理。因此，根据工作实践，可以把编制实名制管理定义为，是以《机构编制管理手册》为平台，以机关事业单位调入人员用编审批为手段，以相关部门配合为前提，实现机关事业单位工作人员与所在单位编制管理要素相对应的一项机构编制管理制度。
（二）编制实名制管理与机构编制管理的关系。根据目前怀化市机构编制部门的工作职责和与工作职责相对应的管理制度，可以把机构编制部门管理工作归纳为机构管理、编制管理和事业单位登记管理三大类。机构管理是指根据中央、省有关机构编制管理的方针、政策、规定和中编办、省编办的文件精神，结合本地实际，对机关事业单位机构设立、升格、更名、加挂牌子、撤销以及机构性质、机构规格、隶属关系和职能配置、调整的审批管理活动，对机构设立后是否按配置的职能开展工作进行监督。编制管理是指根据中编办、省编办的文件规定结合本地实际，对机关事业单位机构编制数额、编制性质、经费渠道、领导职数、编制结构以及编制数量调整的审批管理活动，同时根据审批的编制要素对调入机关事业单位具体人用编进行审批。事业单位登记管理是指依据国务院颁布的《事业单位登记管理条例》开展的审批管理监督活动的总称，是机构编制部门下属事业单位登记管理局，作为行政主体独立开展的审批管理活动，机构编制部门只进行宏观指导协调。根据以上分类，编制实名制管理属于机构编制部门编制管理的范畴，是编制管理实践中的产物，是强化编制管理的核心内容。实践证明，实行编制实名管理有利于解决在机构编制管理中出现的超编、混编、底数不清等问题；有利于提高工作效率，降低各项行政成本，减轻财政负担；有利于强化机构编制的监督管理。
二、编制实名制管理核心是建立两项制度
1、建立《机构编制管理手册》（以下简称手册）制度。这是实行机构编制实名制管理的基础。所有的机关事业单位都建立《手册》，一式两份，单位和机构编制部门各持一份。《手册》中包含了机关事业单位机构名称、机构规格及主要职责、内设机构、领导职数、编制数量、人员结构、经费渠道、在编人员等内容。规定凡是机构更名、领导职数和编制数增减、人员调入调出或自然减员的，必须持手册到机构编制部门办理审核手续。建立并实行《手册》制度，有三个方面的重要作用：一是凭证作用。在《手册》中，机构编制的审批管理的机构名称、机构规格及主要职责、内设机构、领导职数、编制数量、人员结构、经费渠道、在编人员等机构编制管理要素，都有具体体现，是一个单位机构编制完整而又易于查询的记录，为机构编制部门的管理工作提供了依据和凭证。特别是手册中《单位在职人员名册》，是机关事业单位在编人员的法定凭证，是自然人成为国家公务员和事业单位工作人员的基本要素之一，也是纳入财政人头预算的直接的、唯一的凭证。二是人员定位作用。机构编制部门单位概念是最准确的法律意义上的概念。市以下人事和财政部门为了工作方便，习惯把主管局和下属小事业单位合并为一个单位对待。《手册》中建立的机关事业单位动态的《单位在编人员名册》，界定了具体人在什么单位、使用什么编制、是编内人员还是超编人员等问题，从理论上解决了混编、混岗的现象。三是为人事管理提供基础作用。编制管理是人事管理的基础，在编制和职数内任命和调配干部，公务员登记必须在行政编制内进行，人事部门必须查验《事业单位法人证书》才能办理工资和职称等事宜，都离不开对编制的管理，《手册》作为编制管理的基础，同样也是人事管理的基础。
2、建立机关事业单位调入人员用编审批制度。这是实名制管理定编定岗到人的关键。建立机关事业单位调入人员入编审批制度，就是凡因工作需要调入人员的部门和单位，须事先向同级机构编制部门写出专题请示，并填写《机关事业单位调入人员入编审批表》，经同级机构编制部门审核同意后（新进市财政全额拨款单位的须同级编委研究同意），开具《入编通知单》，组织、人事、劳动和财政部门凭《入编通知单》办理人员调动（录用）、社会保障、工资统发手续。这个制度的建立和实行主要有两个方面的作用：一是把编制管理与人员管理紧密结合起来，通过人员管理促进编制管理。编制管理必须把编制管理要素与具体人相对应，才能体现编制管理的价值和意义，离开了对调入机关事业单位具体人的审核，就不可能达到编制管理的目的。编制管理可分为核定编制性质、数额和对单位具体人符合编制管理要素的管理两个阶段，对于机构编制部门来说，二者缺一不可，要实现机构编制的科学管理，第二阶段的管理更为重要。通过对调入人员的身份、年龄、专业、职级审核，满足编制管理的人员身份、人员技能、领导职数、人员结构的需要，实现编制资源的合理科学配置。二是牵头协调相关部门人员调配、录用、安置工作。机关事业单位人员调配、录用、安置必须在编制和职数内进行，这是机构编制工作的一项最基本原则。目前，机关事业单位调入人员主要有这么几种类型：市委调配市管干部、公开招考处级干部和军转团职干部安置；市委组织部公开招考科级干部和正科级干部的调配；市人事局军转干部安置和公务员、事业单位人员调配和录用；市民政局复员退伍军人安置；市委政府各职能部门在管辖范围内调配任命科级干部。这么多部门都拥有人员调配（录用、安置）的权力，需要一个部门做统筹协调工作。机构编制部门作为党委政府管机构、管职数、管编制的工作机构，做好这项工作就是应有之义。实行机关事业单位调入人员入编审批制度，就是做好这项工作最有力的抓手，对把好人员调配（录用、安置）工作 “第一关”，有着十分重要的意义。
三、编制实名制管理工作中存在的问题
经过怀化市机构编制部门20多年的探索，编制实名制管理制度已成为推动机构编制管理工作的主要管理制度，是整个机构编制管理工作的基础，具有举足轻重的作用。从工作的实践来看，机构编制实名制并非完美无暇，仍然面临一些深层次问题亟需解决。
1、编内进人的原则执行中还有漏洞。坚持编内进人，使实有人员与批准的编制和领导职数相对应，是机构编制实名制管理的一条重要标准。怀化市机构编制部门在人员入编审批工作上，严格遵循这一规定，守住“编内进人”底线，严控超编进人。但各级党委调配领导干部和军转干部安置时，超编、超职数的情况时有发生，这是导致该市部分机关事业单位人员超编的主要原因。各级机构编制部门对这种现象无能为力，需要各级党委，特别是“一把手”高度重视，把中央文件规定的在编制和职数内任用领导干部要求落到实处。
2、难解编外控制人员。编外人员是指机关事业单位为适应本单位工作需要，由单位自有经费开支的从事辅助性工作的临时人员。对这一特定人员进行清理和规范也是机构编制部门的工作任务。编制实名制旨在管住编制和实有人员，这部分人员却游离于机构编制管理之外，这是实施编制实名制过程中迫切需要思考的问题，也是对传统机构编制管理的新挑战。
3、无法回应科学配置执政资源的客观需求。编制实名制管理只是机构编制管理工作的一部分，它只对已核准的机关事业单位编制和实有人员进行严格控制和规范管理，并不涉及审批行为本身，还存在一定的局限性。随着社会、经济的快速发展，机构编制工作已不再满足于严格控制和规范管理，重点应该是科学配置执政资源，明晰政府各部门的职责，界定好部门之间的责任、权力和利益，合理确定不同地区不同部门的编制总量、结构等。编制实名制管理是向管理的下游拓展空间，而不是积极改造机构编制审批源头，如果长期这样，就很难实现编制这一重要执政资源的科学配置，就会在一定程度上影响科学发展和社会和谐。
（湖南省怀化市编办副主任 彭开钟）
